FINANCIACIÓN AUTONÓMICA Y CUESTIÓN TERRITORIAL

ÁLVARO GUIJO

"No pido la organización de España por razones de pretérito, sino por razones de futuro". José Ortega y Gasset (La España invertebrada).

Si examinamos la moderna Historia de España uno de los problemas más profundos, enquistados y  periódicamente recurrentes ha sido la llamada “cuestión territorial”. La consabida tensión centro-periferia, acallada en épocas de bonanza a golpe de chequera, vuelve hoy con especial virulencia, enmarcada en un contexto de profunda crisis económica, política y social que amenaza con poner en riesgo la estabilidad de nuestro modelo institucional. El gran acuerdo alcanzado durante la Transición fue esencial en la génesis de cuatro décadas en las que dejamos atrás la dictadura franquista, superamos –en muchas materias- el secular retraso de España con respecto a Europa y enterramos las sempiternas inclinaciones cainitas. A pesar de los numerosos éxitos cosechados, según un estudio del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS. Élites políticas en España, 2009-2011), el 88% de los diputados españoles se muestran favorables a reformar la Constitución de 1978. Concretamente, en lo concerniente a la estructura territorial del Estado, el 50,4% de la Cámara Baja considera que las “demandas de algunas autonomías” (es decir, Cataluña y País Vasco) constituirían el motivo principal para reformar nuestra Carta Magna. Sin duda, la cuestión territorial hará correr ríos de tinta en el recién estrenado año.

Quizás uno de los mayores errores de nuestros constituyentes fue no regular el modelo de financiación de las Comunidades Autónomas en la propia Constitución (nótese la vaguedad del art. 157 CE), dejando este asunto fundamental al albur de la coyuntura política del momento. Así, cuando PP o PSOE llegaron al poder sin mayoría absoluta, se vieron obligados a comprar el voto de los nacionalismos periféricos (CiU, PNV o ERC) para aportar mayor estabilidad al Ejecutivo. De esta forma, movidos por los incentivos perversos del sistema, Gobiernos de todo cuño ideológico han preponderado el sillón monclovita por encima de los intereses generales de los españoles. Una vez planteado el problema de fondo, nos cuestionaremos cómo podría haberse evitado.

El Derecho comparado nos ofrece tres modelos alternativos de financiación autonómica: el modelo de autonomía fiscal (Canadá y Estados Unidos) otorgaría a las Autonomías una amplia libertad en lo concerniente a la legislación tributaria y en materia de gestión; el modelo de compartición de rendimientos (gran número de países, incluyendo Alemania, Australia y Rusia) se caracteriza por una baja autonomía tributaria, con protagonismo de las transferencias y la compartición tributaria; mientras que el modelo de recargos (países escandinavos del centro y norte de Europa) concedería mayor protagonismo a las Entidades Locales en detrimento de las Autonomías.

En España coexisten dos sistemas de financiación, el régimen común y el régimen foral (País Vasco y Navarra). Ello establece una diferencia fundamental entre Comunidades Autónomas, configurando un mecanismo de financiación asimétrico y discriminatorio. Mientras que las Comunidades de régimen común siguen el modelo de compartición de rendimientos (financiándose a través de transferencias estatales y la compartición de determinados tributos con el Estado), País Vasco y Navarra recaudan la mayoría de los impuestos estatales devengados en sus territorios y transfieren una cantidad al Estado en forma de cupo o aportación. Esta dualidad de regímenes jurídicos contribuye a generar fricciones entre las Comunidades privilegiadas y el resto, estando justificado exclusivamente por la rémora histórica de unos Fueros que hunden sus raíces en el Medievo.

Teniendo en cuenta lo anterior, considero que el modelo de financiación establecido en la Ley Fundamental de Bonn para la República Federal de Alemania (en lo sucesivo, LFB), debería ser tenido en cuenta de cara a una eventual reforma constitucional.

A grandes rasgos, la República Federal de Alemania se estructura en tres niveles administrativos, según el ámbito territorial: el Bund (Estado central), los Länder (Estados Federados) y los Gemeinden (Municipios). Teóricamente, el modelo territorial alemán (Federación) se caracterizaría por una mayor descentralización que el español (Estado autonómico). Sin embargo, España ha rebasado, de facto, el nivel de descentralización de Estados Federales de referencia como Alemania o Australia, según la mayoría de los indicadores habitualmente utilizados (Instituto de Estudios Fiscales). Sin duda, este proceso centrífugo jamás se hubiera producido si la Constitución hubiese cerrado el modelo de financiación, salvaguardando el principio de solidaridad interterritorial y la igualdad de los ciudadanos. Bajo el modelo germano, el Arthur Mas de turno no podría aducir el consabido “Espanya ens roba”, utilizando la manida táctica de la cortina de humo para justificar la coexistencia de recortes en Sanidad con el mantenimiento de una red clientelar de “Embajadas” inútiles  a mayor gloria del President.

Pero, ¿cómo podría estructurarse constitucionalmente este reparto de ingresos fiscales entre Estado central, Comunidades Autónomas y Entidades Locales? El Título X de la LFB (Hacienda) consagra este reparto, exigiendo para su modificación una mayoría de dos tercios del Bundestag (Congreso de los Diputados) y Bundesrat (Senado). Como principio esencial, la Federación y los Länder asumen por separado los gastos que resulten del ejercicio de sus competencias, distribuyéndose entre ambos las obligaciones contraídas  internacionalmente por la República Federal (art. 104.a LFB). Además, se recoge minuciosamente la asignación de los ingresos fiscales entre los distintos niveles administrativos (art. 106 LFB), de forma que no cabrían acuerdos bilaterales entre Gobierno central y ejecutivos autonómicos para establecer regímenes privilegiados de financiación.

En definitiva, la regulación constitucional de un modelo de financiación a la alemana limitaría las externalidades derivadas del solapamiento normativo, facilitando la gestión fiscal y promoviendo el consenso. Sin embargo, deberíamos tener muy en cuenta la advertencia del filósofo y parlamentario Ortega y Gasset, pronunciada en su discurso ante las Cortes Constituyentes el 13 de mayo de 1932: “el problema catalán, como todos los parejos a él, que han existido y existen en otras naciones, es un problema que no se puede resolver, que sólo se puede conllevar, y al decir esto, conste que significo con ello, no sólo que los demás españoles tenemos que conllevarnos con los catalanes, sino que los catalanes también tienen que conllevarse con los demás españoles”.